随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来，进一步加强政治建设的任务，便提到日程上来。任务主要是两项，一是召开全国人民代表大会，一是制定宪法。
到这时为止，新中国成立前夕制定的《共同纲领》一直起着临时宪法的作用，第一届中国人民政治协商会议全体会议执行着全国人民代表大会的职权。这种与新中国初肇时期状况相适应的国家政治体制，对于维护民族独立和国家统一，稳定社会，保护和扶植先进的生产关系，促进国民经济的迅速恢复和发展，起了至关重要的作用。但它毕竟是带有临时性质和过渡性质的。
一九五二年十一月间，中共中央作出决定，立即着手准备召开全国人民代表大会，制定宪法。
十二月一日，中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中说，为了充分准备全国人民代表大会的召开，中央决定于一九五三年二月五日召开党的全国代表会议。通知在分析了“三年准备”的任务胜利完成、“一五”计划即将开始的国内形势后指出，现在召集全国人民代表大会的条件已经具备，拟于一九五三年九月间召开。在这次大会上，将制定宪法，批准五年计划纲要，修改中央人民政府组织法，选举新的中央人民政府领导机关。
这是经毛泽东审定、由中共中央发出的关于准备召开全国人民代表大会和制定宪法的第一个文件。
后来由于高饶事件和其他原因，党的全国代表会议的召开，推迟了两年多，全国人民代表大会也没有能够在一九五三年九月召开。但是，代表大会和制定宪法的筹备工作在通知发出后就开始了。
十二月二十四日，第一届全国政协常委会举行第四十三次会议，周恩来受中共中央委托向会议提议：由全国政协向中央人民政府委员会建议，“于一九五三年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”。会议接受了这个提议。
一九五三年一月一日，《人民日报》在元旦社论里，把“召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划”列为一九五三年的三项伟大任务之一，向全国公布。
一月十三日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。
按照中国共产党的惯例，在决定这样的大事之前，毛泽东或其他中央领导人，事先都要向党外人士通通气，听取他们的意见。这次也不例外。毛泽东于十一日召集了有十八位党外民主人士参加的座谈会，周恩来于十二日又召集了政协座谈会，广泛听取意见。从两次座谈会和中央人民政府委员会会议的讨论中，反映出有些人对现在召开全国人民代表大会和制定宪法，还存在一些顾虑和问题。归纳起来，主要有四点：一、这样做的根据是什么？二、这样做有什么作用？三、这样做有没有可能，有没有困难？四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是不利？
在一月十三日中央人民政府委员会会议上，毛泽东和周恩来针对这些问题作了解释和说明。
毛泽东说：“就全国范围来说，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。”他特别强调：“人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”他还说：“我们的重点是照顾多数，同时照顾少数。凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的，各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。”
谈到争民主的问题，他说：“中国人民从清朝末年起，五六十年来就是争这个民主。从中日甲午战争到辛亥革命这个期间是一个高潮。那个时候是向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主。”
关于现在办选举、制定宪法有没有困难的问题，毛泽东说，困难总是会有的，但是比起我们已经做过的几件事，如抗美援朝、土地改革、镇压反革命、三反五反、恢复经济，困难都要少一些。经过我们努力，训练好干部，安排好工作，是可以克服这些困难的，是可以把选举工作搞好的。关于制定宪法，毛泽东在十一日那个座谈会上就说过，困难是可以克服的，孙中山先生领导的辛亥革命，在南京临时政府成立后的几天工夫，由十九个代表（每省一个人）就搞出了“临时约法”。我们的共同纲领，经过大家讨论，实际上搞起来，前后也不过一个月。①
周恩来在中央人民政府委员会会议上也说，起草宪法虽然有困难，但是可以解决的。宪法不是永恒不变的，它只是规定现在要做的事情，我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。②
召开全国人民代表大会，以代替由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权的形式；制定宪法，以代替《共同纲领》，这是中国政治生活中两件大事，中国的政治建设将迈出新的重要的一步，获得了全国人民的拥护。但是，在社会的某些方面，主要是民族资产阶级和民主党派中的一些人们中间，引起一些波动。所以，毛泽东和周恩来不厌其烦地在多次会议上进行说服和解释工作。经过这次中央人民政府委员会会议，在国家最高领导层中，统一了思想，消除了某些人的顾虑。这对于保证民主普选、制定宪法工作的顺利进行，并取得全国各阶层人民的充分信任和全力支持，起了重要作用。中国共产党和毛泽东所倡导的通过民主协商解决国家重大问题的制度和方法，再一次显示了它的优越性。
会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》规定：“于一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上，将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。”③
这里只对地方各级人民代表大会的召开时间提出了要求，对全国人民代表大会召开的日期则没有作具体规定。这样，可以使准备工作更加充分，并且留有余地。
这次会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。
为了进行选举的各项准备工作，选举法必须早日出台。选举法起草委员会一成立，就投入紧张的工作，很快拿出了《中华人民共和国选举法（草案）》。一月二十五日周恩来将选举法草案的修改本送毛泽东审阅。二十六日毛泽东批复赞同，并同意将选举法定名为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。二月十一日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过了这部选举法，三月一日公布施行。
普选，是这部选举法最重要的原则，也是中国共产党从诞生之日起长期为之奋斗的目标之一。如今，通过选举法的形式，把近百年来中国人民反对帝国主义、反对封建主义的民主革命斗争成果和人民民主的原则在法律上确定下来，这是一个巨大的历史进步。
选举法的颁布和实施，获得极大成功。为了切实搞好各级普选，中国进行了有史以来第一次全国人口普查。据统计，一九五三年六月三十日二十四时全国人口为六亿零一百九十一万二千三百七十一人。在人口普查的基础上，进行了选民登记工作，有三亿二千三百八十万九千六百八十四名选民进行了登记，占进行选举地区十八周岁以上人口总数的百分之九十七点一八。各地公开张贴选民榜。领到选民证的公民普遍感到兴奋和自豪。随后，在全国基层单位进行选举，参加投票的选民共二亿七千八百零九万三千一百人，占登记选民总数的百分之八十五点八八。④
近三亿人口的选民参加选举，这不仅在中国，而且在全世界也是一个空前规模的民主运动。
十二月八日，毛泽东和中共中央其他领导人以普通公民的身份，参加北京市西单区中南海选区的基层选举，投了自己的庄严一票。
到一九五四年六月至八月间，全国各地又先后选举产生了省、直辖市和自治区人民代表大会代表和全国人民代表大会代表。在全国人民代表大会的代表中，妇女代表占总数的百分之十一点九九，少数民族代表占百分之十四点四四。
普选制的实行，使中国人民第一次自主行使神圣的民主权利。普选的成功，为召开全国人民代表大会创造了十分有利的条件。
在选举代表的过程中，毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。
一九五三年六七月间，中共中央统战部召开第四次全国统战工作会议，讨论人民代表大会制实行后的统一战线组织
问题和民主人士安排问题，并通过两个相关文件，⑤由中共中央转发全党。一九五四年三月三日，中共中央批准了中央统战部关于这两个文件的补充意见的文件。这三个文件，在实践中得到认真贯彻。第一次全国人民代表大会召开以后，在国务院各部、委的三十五个正职中，非中共人士为十三人，占百分之三十七点二；国务院组成人员共四十七人，非中共人士为十三人，占百分之二十五点五。在第二届全国政协委员会的委员中，中共党员约占百分之二十七；在常务委员会委员里，中共党员约占三分之一。⑥这样做的结果，人民民主专政因为有了广泛的代表性和深厚的社会基础，变得更加稳固，更加富有效能。
召开全国人民代表大会以后，政治协商会议是否继续存在？它的性质是什么？它的任务是什么？这些问题，成为人们关注和议论的事情。一九五四年十二月十九日，在全国政协二届一次会议开幕前两天，毛泽东召集党内外几十人参加的座谈会，专门就这些问题作出说明。
毛泽东开门见山地说：“主要的问题是政协的性质问题，是国家机关还是人民团体？”他明确指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”曾有人提出，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。毛泽东回答：“不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的”。⑦
政协可以做些什么事情呢？毛泽东提出政协有五项任务。
第一项是协商国际问题。
第二项是商量候选人名单。
第三项是提意见。
第四项是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。
第五项是学习马列主义。毛泽东说：“学习是自愿的，不能强制。对马列主义有的人信得多，有的人信得少，比如有的政协常委他只爱国，不愿学习马列主义，也没有办法。要提倡努力改造思想，三勤夹一懒。”⑧
毛泽东在这次座谈会上的讲话内容，有一份陈毅传达记录稿。根据这份传达记录稿，毛泽东还谈到下面一些内容：
“人民代表大会是权力机关，这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性当然很大。但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要，而不是多余的。”
“蒋介石也搞过参政会，但他的做法是把本来有事可做的机关搞成无事可做的机关，他不敢也不愿意要这些机关起作用，他要的是扼杀民主。我们的做法，则是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。”
谈到第四项任务时，毛泽东说：“我们国家内部是团结的，这种团结还在增强着，但这不是说没有矛盾了，在各种生活中还是有矛盾的。因此就需要提意见，开展批评和自我批评，需要加以调整。”他说：“内部关系要经常调整，政协就要担起这个任务。政协要把各方面的意见反映给我们，我们加以处理，所以政协大有事做。”有人担心政协是否会变成说闲话的机关。毛泽东说：“只要不是恶意，讲闲话也可以，这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。”
毛泽东最后说：“为了实现国家工业化和社会主义改造，一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级、各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础，但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样，动员起来的力量就会更多了，瑞金时代是最纯洁、最清一色了，但那时我们的事特别困难，结果是失败了。所以真理不在乎清一色。”⑨
毛泽东的这些意见，使中国人民政治协商会议这个经过历史考验的统一战线组织形式，在全国人民代表大会召开以后，仍然长久地延续下来，发挥着重要作用，形成为一种在中国共产党领导下的具有中国特色的各民主党派、各人民团体和各界人士进行民主协商、参政议政的政治制度，成为我国的一种基本政治制度。
召开第一次全国人民代表大会的首要任务是制定宪法。宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。这主要是因为作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线，还处在酝酿和完善的过程中。毛泽东的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题，一时还腾不出手来搞宪法。一九五三年十二月，过渡时期总路线宣传提纲审定工作刚一结束，他便立刻投入到宪法起草工作中来。
一九五三年十二月二十四日，毛泽东带着宪法起草小组的几个成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京，于二十七日夜来到风景如画的杭州，开始做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事，起草中华人民共和国宪法。
关于这部宪法的起草经过，毛泽东在一九五四年六月作过这样的回顾：“宪法的起草，前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年十一、十二月间，那是陈伯达同志一个人写的。第二稿，是在西湖两个月，那是一个小组起草的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案初稿，到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量，全国有八千多人讨论，提出了五千几百条意见，采纳了百把十条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案，大体上是适合我们国家的情况的。”⑩
陈伯达起草的宪法草稿，没有被采纳。从一九五四年一月九日起，毛泽东领导的宪法起草小组又重新起草。
①毛泽东在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录，1953年1月13日。
②周恩来在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录，1953年1月13日。
③《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年7月版，第16、17页。
④邓小平关于基层选举工作完成情况的报告，1954年6月18日。
⑤这两个文件是：《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》、《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》。
⑥中共中央关于统一战线工作的指示，1955年1月17日。
⑦《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第384、385页。
⑧《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第385-387页。
⑨陈毅传达毛泽东关于政协工作的指示，1954年12月。
⑩毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第七次会议上的讲话，1954年6月11日。
当时负责安排毛泽东一行住所的浙江省委书记谭启龙回忆说：“毛主席住在刘庄一号楼。每天午后三点，他便带领起草小组驱车绕道西山路，穿过岳王庙，来到北山路八十四号的办公地点。当时北山路八十四号大院三十号是由主楼和平房两部分组成。主楼先前是谭震林一家居住的，谭震林调到上海后，我家搬进去了。我们让出后，毛主席就在平房里办公，宪法起草小组在主楼办公，往往一干就是一个通宵。”①
一月十五日，毛泽东致电刘少奇等，通报宪法起草小组的工作计划：“宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始，计划如下：（一）争取在一月三十一日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看。（二）准备在二月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过。（三）三月初提交宪法起草委员会讨论，在三月份内讨论完毕并初步通过。（四）四月内再由宪法小组审议修正，再提政治局讨论，再交宪法起草委员会通过。（五）五月一日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”②
宪法起草工作的实际进程比这个计划延长了大约一个多月，从总体看，计划是全部实现了。
毛泽东在电报里，还开列了一个关于中外各类宪法的书目，共十种，要中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读：“（一）一九三六年苏联宪法及斯大林报告（有单行本）；（二）一九一八年苏俄宪法（见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一）；（三）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法（见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看）；（四）一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法（见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型）；（五）法国一九四六年宪法（见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法）。”
为了起草宪法，毛泽东广泛阅读和研究了世界各类宪法，有中国的，有外国的；有社会主义国家的，有资本主义国家的；有进步的，有反动的。他认为制定本国宪法，参照别国宪法和中国历史上有过的宪法，是完全必要的。人家好的东西，结合中国国情，加以吸收；不好的甚至是反动的东西，也可以引为鉴戒。他同样要求参加讨论宪法稿的中央政治局成员也这样做，所以特地列出上面那个书目，并作出画龙点睛式的评论。
这是中共最高层领导第一次如此系统地学习法律，这对新中国的法制建设是很有意义的。
毛泽东多次讲，我们的这部宪法，是属于社会主义类型的宪法。因此，他特别注意研究和借鉴一九一八年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》，一九三六年颁布的苏联宪法——“斯大林宪法”，以及斯大林《关于苏联宪法草案的报告》。此外，还注意参考东欧一些人民民主国家的宪法。
据当时为宪法起草小组做资料工作的史敬棠回忆：“社会主义类型的宪法，毛主席看了一九一八年苏俄宪法、一九三六年苏联宪法、东欧国家的宪法。一九一八年苏俄宪法，把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇。毛主席从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。”③“序言”这个形式，是中华人民共和国宪法的一个特点，一直保持到现在。
对于资本主义国家的宪法，毛泽东也作了比较研究。他对资产阶级宪法和资产阶级民主，采取历史唯物主义的态度，不是一笔抹杀。他说：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。但是，现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。我们的宪法，就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。”④
在几个主要资本主义国家的宪法中，毛泽东比较看重一九四六年《法兰西共和国宪法》，认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。
对于中国从清朝末年以来的历次宪法，他是这样评论的：“从清末的‘十九信条’起，到民国元年的《中华民国临时约法》，到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》，一直到蒋介石的伪宪法。这里面有积极的，也有消极的。比如民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的、有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。这个约法很简单，据说起草时也很仓卒，从起草到通过只有一个月。其余的几个宪法和宪法草案，整个说来都是反动的。”⑤
清朝宣统三年九月十三日（公元一九一一年十一月三日）发布的《十九信条》和孙中山任临时大总统时期颁布的《中华民国临时约法》，有一个共同特点就是条文不多，文字简明。毛泽东很欣赏这一点，他提出我们的宪法以一百条左右为宜，而且文字要简单明确，不能有多种解释。⑥
外国的宪法也好，中国过去的历次宪法也好，都只能作为制定新中国宪法的参考。制定新中国的宪法必须从现时中国的实际出发。毛泽东为起草宪法确定的根本指导方针是：“以事实为根据，不能凭空臆造”。⑦宪法根据的事实是什么呢？这就是中国人民已经在反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的长期革命斗争中取得了完全胜利的事实，就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来了的事实，就是中国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位，开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实。⑧这就是说，这部宪法要总结中国无产阶级领导的人民民主革命的经验，把人民革命的成果以根本法的形式固定下来；同时，还要着重总结新中国成立以来在社会改革、政权建设、经济建设和文化建设方面的经验，反映新中国成立以来在社会关系和阶级关系上出现的重大变革，并且正在逐步地向社会主义社会过渡的事实。从这些事实出发，这部宪法只能体现人民民主原则和社会主义原则，因而它是属于社会主义类型的宪法。
关于宪法要不要有纲领性的内容，即将来要完成的任务，曾经有过不同的意见。后来毛泽东谈起这个问题时说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。一九一八年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头一九三六年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。”⑨
宪法起草工作进展得比较顺利。一月九日开始，二月十七日左右草案初稿出来了，虽然比原计划推迟了半个来月，但是也只用了不到四十天的时间。随后，在毛泽东主持下，起草小组通读通改。二月二十四日完成“二读稿”，二十六日完成“三读稿”，三月九日拿出“四读稿”。至此，宪法起草小组完成了第一阶段的任务，为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案，提供了一个比较成熟的稿本。
三月初，毛泽东修改审定了《宪法草案初稿说明》，并署上“中华人民共和国宪法草案初稿起草小组”的下款。这是一篇重要文献，比较集中地反映了毛泽东和他领导的小组起草宪法的指导思想。共分五个问题。
第一个问题是：宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线。《说明》写道：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”宪法草案分析了我国现存的各种生产资料所有制，并且分别规定了国家同这些所有制的关系。作出这些规定，就使我国的宪法“区别于一切资本主义国家的宪法以及我国自清末以来的历次宪法。这些宪法都不敢涉及社会制度方面，而其实宪法的基本任务总是维护某种社会制度。这些规定与社会主义国家宪法基本上相同，但也有一个重要的差别，就是我国还处在过渡时期，资本主义所有制还有一定的合法性。宪法草案不限于描写已经完成的东西，也描写了没有完成但已开始实施的东西。从这一点上说，宪法草案有某种程度的纲领性；但是在整个宪法草案中，没有任何现在还没有开始实施的东西。因此它仍然是宪法，而不是理想的描写”。
第二个问题是：宪法草案从法律上保证发展国家的民主化。《说明》指出：“国家的社会主义化从根本上保证国家的民主化。同时国家的社会主义化也要求国家的进一步民主化。宪法草案关于国家机构和人民权利的各项规定从法律上保障了国家民主化的发展。”“草案规定，我国实施自下而上的代表大会制。人民经过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使政权。”“全国人民代表大会选出国务院作为国家管理机关，同时选出自己的执行委员会（即常务委员会。——引者注）作为国家政权机关的日常工作机关。国务院不但向全国人民代表大会负责并报告工作，而且在全国人民代表大会闭会期间，也向全国人民代表大会执行委员会负责并报告工作。这种既彻底民主而又不互相掣肘的制度，是任何资本主义国家所没有和不能有的。这种制度反映我国广大人民的政治上的统一。”《说明》特别讲到国家主席问题，是这样写的：“草案规定的中华人民共和国主席的制度，也与资本主义国家的和我国历史上的总统制完全不同。中华人民共和国主席是全国人民团结一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首脑，并不具有特殊的个人权力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全国人民代表大会、全国人民代表大会执行委员会和国务院提出建议，或召集最高国务会议，因而向国家作出他的贡献。”
为什么要设国家主席？毛泽东作过这样的解释：“为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长⑩，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。⑾设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”国家机构设国家主席，这同党中央领导班子分一线、二线和当时正在酝酿的党内设副主席和总书记，是出于同样的考虑。这是毛泽东为保证党和国家的安全而对领导体制提出的重要建议。毛泽东还提出设国家副主席的问题。他在宪法草案的最初稿上批示：“设副主席一人，主席因故不能执行职务时由副主席代理之。”后来，他又在草案四读稿上批示：“副主席受委托得代行主席部分职权，此点必须加入。”这些内容都写入了宪法。他说：“资本主义国家的总统可以解散国会，我们的主席不能解散全国人民代表大会，相反地，全国人民代表大会倒可以罢免主席。国家主席是由全国人民代表大会选出来的，并服从于它。”⑿全国人民代表大会有权罢免国家主席这一条，是毛泽东提出并再三坚持的。
①谭启龙：《回忆毛泽东亲临浙江的几个片断》。见《毛泽东与浙江》，中共党史出版社1993年11月版，第5页。
②毛泽东给刘少奇并中央各同志的信，手稿，1954年1月15日。
③访问史敬棠谈话记录，1996年6月29日。
④毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上的讲话，1954年6月14日。见《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第326页。
⑤《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第325页。
⑥访问史敬棠谈话记录，1996年6月29日。
⑦转引自陈伯达在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上关于宪法草案（初稿）起草工作的说明，1954年3月23日。这个说明，经过毛泽东审阅修改。
⑧《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年12月版，第133页。
⑨毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的讲话记录，1959年3月1日。
⑩在起草宪法的过程中，曾一度考虑在全国人民代表大会设议长和副议长，后来改为常务委员会委员长和副委员长。
⑾当时宪法规定，全国人民代表大会每届任期四年。
⑿毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上的插话，1954年3月23日。
关于草案对人民的政治、经济、文化权利的各种保证，《说明》认为，“这些保证都是我国政府过去几年所已经开始实现的；但是我国还处在过渡时期，所以草案对这些保证的规定都说明是在逐步扩充中”。这一点，毛泽东后来也作过解释，他说：我们的宪法是过渡时期的宪法。我国的各种办法，大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等等，是逐步保证，不能一下子保证。①宪法草案关于国家民主化的规定，体现了从中国实际情况出发的原则，体现了国家民主化的过程性。
第三个问题是：宪法草案从法律上加强各民族的团结。中国是一个由五十多个民族组成的统一的多民族国家。在长期的历史发展过程中，在中国境内各民族逐步汇合成为伟大的中华民族，在经济上、文化上、政治上都有着密切的联系。《说明》指出：“草案在序言和总纲中确定我国是统一的多民族国家，各民族享有自由平等的地位，结成友爱互助的大家庭，反对大民族主义和地方民族主义，禁止民族间的歧视和压迫，禁止分裂各民族团结的行为。这是我国民族关系的基本原则。”关于在少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小分别建立各种民族自治机关，这在《共同纲领》中已经作了原则规定。而宪法草案对于民族自治区域作了专门的详细的规定。按照这些规定，各种不同级别的民族自治区的自治机关，一方面是我国地方国家行政机关的一部分，和普通地方国家行政机关一样，受中央人民政府和上级人民政府的统一领导；另一方面，却享有普通国家行政地方机关所没有的特殊权利。宪法草案对民族区域自治和各少数民族的政治、经济、文化建设，都比《共同纲领》作了进一步的规定。
第四个问题是：宪法草案是《共同纲领》的发展。《说明》指出：一九四九年《共同纲领》起了中华人民共和国临时宪法的作用。《共同纲领》在过去几年的历史实践中证明是完全正确的。但是，它的一部分内容带有浓厚的时间性，已经完全实现，例如土地改革、镇压反革命，而不需要继续规定了；一部分内容则在新的形势下需要以新的规定代替旧的规定；一部分原有的规定过于简单，在宪法上需要作出比较详细的具体的规定；另有一部分原有的规定，在宪法上则需要加以简化或省略。“宪法草案在起草的时候充分利用了《共同纲领》，所以草案的序言说，宪法是以《共同纲领》为基础，而在内容上有新的发展。”“宪法草案保留了《共同纲领》中关于我国国家性质、人民民主制度、人民权利、民族政策各方面的各种基本原则，而作了充分详细的规定。《共同纲领》中的经济政策的原则，一部分仍然有效，一部分已经过时，宪法草案抛弃了那些已经过时的原则而作了新的规定，这中间最重要的就是关于实行过渡时期总路线的各项规定。”
第五个问题是：关于宪法草案在结构和文字上的特点。《说明》指出：宪法草案的结构和文字力求简明。草案只分四章，凡是可以在这四章中规定的，都不另设专章。关于宪法的总任务（也就是过渡时期的总任务）、宪法产生的基本背景和实施宪法总任务的条件，都写在草案的序言里。宪法草案的条文不足一百条②，字数连序言不足一万字。这在各国宪法中要算是比较短的一个。这样简要，不但由于宪法是国家的根本法，凡是可以由普通法律规定的东西一般无需列入宪法。而且由于第一，我国既然处在过渡时期，宪法的许多规定必须具有充分的灵活性，以免在实际生活的迅速发展中变得不适用和成为障碍；第二，我国人民对于实施宪法还缺少必要的经验，政治生活中的许多细节，还需要在实践中逐步得到结论，不可能也不应当过早地作详细的规定；第三，人民对于宪法既然还缺少经验，宪法愈繁杂人民也就愈难了解。《说明》又指出：“宪法是必须在全国人民中间普遍宣传和普遍遵守的，因此条文固然要尽量简单，文字尤其要尽量通俗。从这个观点出发，宪法草案的文字完全用白话写成，凡是可以避免的难懂的字眼，一律加以避免。”
二月二十八日和三月一日，刘少奇在北京主持召开中央政治局扩大会议，讨论并基本通过了宪法草案初稿的三读稿。会议决定由董必武、彭真、张际春三人，以董必武为主，根据政治局扩大会议讨论的意见，对三读稿进行研究和修改。还请了周鲠生和钱端升为法律顾问，叶圣陶和吕叔湘为语文顾问。
三月九日，杭州宪法起草小组又提交了四读稿。三月十二日、十三日和十五日，刘少奇再次主持召开中央政治局扩大会议，讨论这个稿子。这样，宪法草案初稿的起草工作告一段落，准备扩大范围讨论修改后，提交宪法起草委员会。为此，会议决定：（一）以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等八人组成宪法小组，负责初稿的最后修改；（二）组成宪法起草委员会办公室，以李维汉为秘书长。
这时，毛泽东和宪法起草小组也在杭州作启程回北京的准备。
这是毛泽东在建国以后第一次到杭州，一住就是两个多月。在杭州期间，除了起草宪法，他的最大收获就是每天坚持爬山，几乎走遍了西湖附近的大小山峰。
在毛泽东的住处刘庄附近，有座不大的山，叫丁家山。初到杭州，他就乘兴登上这座小山，并对跟随的工作人员说，他要每天坚持爬山。从这以后，果然是风雨无阻，天天爬山。天气好，起得早，就爬大一点的山；遇到下雨，或是起得迟了，就爬小山。这样坚持不懈，不仅游览了西湖名胜，还锻炼了身体，体重减轻了将近十斤。这对身躯高大偏胖的毛泽东来说，也是一个意外收获。
当时跟随毛泽东一起爬山的汪东兴、毛泽东的保健医生徐涛、摄影记者侯波，对毛泽东爬山的情况，都作过一些回忆。
汪东兴回忆说：“一九五三年底，毛主席到杭州去搞宪法。他住在刘庄，陈伯达、胡乔木、田家英也住在刘庄，他们到北山（指杭州北山路八十四号大院。——引者注）办公。毛主席喜欢爬山，每天十二点左右起床，吃点东西就去爬山。他宣布一条，共产党员上山坐滑竿，开除党籍。有一次我们爬上玉皇顶，用了两个多钟头。以后又上了南高峰、北高峰、雷峰塔、六和塔，还上了凤凰山。田家英说，他们就靠主席爬山的时候改宪法稿子。毛主席有一次问我们，在杭州看风景哪里最好？我们各人有各人的说法。主席说：在山顶看，风景最好，杭州全景尽收眼底。西湖是一个锅，杭州市区是锅边。毛主席还考我们：哪个朝代在这里建都？雷峰塔为什么建在这里？美国的首都为什么在华盛顿，不搬到纽约？等等。和毛主席在一起，我们增加很多知识。毛主席爬山，有毅力，风雨无阻，坚持锻炼，说得到就做得到，要改变他的主意很难。说今天下雨，不上山了。他说，去，带上雨伞。说路滑，他说拄上竹棍。毛主席喜欢杭州，主要是气候好，空气新鲜，靠水边。毛主席喜欢水。他为什么喜欢中南海？因为有水。”③
徐涛是这样回忆的：“有这么一天，主席比较早就醒了。他对我说：‘我现在想爬山。’我建议他去爬丁家山。这是刘庄旁边的一座小山。主席说：‘我不爬小山，要爬大山。’我去找叶子龙、汪东兴、罗瑞卿、王芳商量，大家觉得还是爬丁家山。主席一听，这么多人都不同意他爬大山，只好听从。丁家山不高，大概有一二百级台阶。主席爬的时候，跟走平路似的，一会儿就爬完了，没有尽兴。第二天，主席睡醒以后还要爬山。我们商量后，建议他爬桃花岭。以后，又爬了宝石山、梯云岭、葛岭、栖霞岭等。这些山比丁家山高一些，大约是海拔二百米左右。再以后，还爬了炮台山、凤凰山、狮峰、天竺山等。在制定宪法的繁重工作中，主席抽时间坚持爬山，充分体现了一位伟人的毅力和胸怀。这是主席在建国以后规模最大、时间最集中，也是最有特殊风格的一次爬山活动。”④
侯波回忆说：“跟着毛泽东爬山，是我和他在一块时最愉快的时刻。他不喜欢人搀扶，拿着一根竹杆当手杖，说这是他的‘第三条腿’。他边走边和我们聊天，了解我们每个人的学习情况、生活情况，提出很多问题让大家回答，给大家讲一些知识性和趣味性的问题，古今中外、天南地北都有，引发大家读书学习的兴趣。他谈笑风生，大家也无拘无束。这种时候，他是我们慈爱的长辈，是我们敬重的老师。”⑤
就这样，毛泽东爬过了北高峰、南高峰、五云山等大大小小的山峰。一年以后，他再次登上这些山峰时，吟成了《五律·看山》、《七绝·五云山》两首诗。
三上北高峰，杭州一望空。
飞凤亭边树，桃花岭上风。
热来寻扇子，冷去对佳人。
一片飘飖下，欢迎有晚鹰。
五云山上五云飞，远接群峰近拂堤。
若问杭州何处好，此中听得野莺啼。
这两首诗，展现了他登高远眺，西湖和整个杭州的景色一览无遗的壮阔场面，令人神往。
毛泽东喜欢爬山，还喜欢赏雪。这一次在杭州，他的这两个爱好都得到了满足。
大概是老天作美吧，一九五四年初，杭州下了几十年未见的大雪。美丽的西子湖畔和远近的群山，都披上了银装。太阳一出，红妆素裹，分外妖娆。毛泽东兴致很高。一起床就来到湖边观赏雪景。他身穿深色呢子大衣，头戴浅灰色呢帽，两手合插在身前，含笑站立在刘庄西湖边的石栏处，让摄影记者拍照留念。随后，他又兴致勃勃地登上住所后面的小山，远眺西湖的雪景。
杭州之行，给毛泽东留下了美好的印象。从此，这里成了他经常驻足的地方。
在杭州期间，正是中共中央刚刚作出《关于发展农业生产合作社的决议》，农村互助合作运动在全国迅速发展起来。毛泽东时刻关注着这一运动的发展情况。他多次听取浙江省委负责人关于试办农业生产合作社的情况汇报。在三月初的一次汇报中，他得知绍兴东湖农场通过科学种田，使当年的“放鸭畈⑥”变成浙江有名的高产样板田，十分兴奋，当即向谭启龙表示，他要亲自去看看。
三月中旬的一天，下着毛毛细雨。陪同的人劝毛泽东等天晴了再去，他执意不肯，在浙江省委书记谭启龙陪同下，来到东湖农场。他冒雨走在田埂上，一面细心察看，一面向农场负责人询问情况。毛泽东称赞东湖农场科学种田好。
毛泽东又游览了东湖风景区。面对陡峭的悬崖，潺潺的流水，以及散布在山水之间的飞檐亭榭、拱形石桥，毛泽东感慨万千。他指着陡立的石壁对陪同的人说：“这不是老天爷的鬼斧神工，而是劳动人民世世代代开凿石条而造成的。”毛泽东说的是对的，那笔直的峭壁，确是人工开凿形成的。
毛泽东和谭启龙走进一个小茶馆小憩。在八仙桌旁，毛泽东向谭启龙谈起了绍兴的历史和名人。
绍兴，古称会稽，是中国的历史文化名城，也是吴越文化的重要发源地。近代以来，这里有两个著名人物为毛泽东所称道。一是清末女革命家秋瑾，自号“鉴湖女侠”；另一个是被毛泽东称为“文化新军的最伟大和最英勇的旗手”鲁迅。
毛泽东对谭启龙说：绍兴是越王勾践卧薪尝胆的地方，也是中国当代文豪鲁迅先生的家乡。鲁迅生前有两句名言，一句是“横眉冷对千夫指”，另一句是“俯首甘为孺子牛”。我们共产党人就是要有这种为人民甘做牛马的精神。⑦
三月十七日，毛泽东一行回到北京，立即着手召集宪法起草委员会会议，讨论宪法草案。
三月二十三日下午三时，中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议在中南海勤政殿举行。毛泽东主持会议。刘少奇、周恩来、陈云、董必武、邓小平等和宋庆龄、李济深、何香凝、沈钧儒、马寅初、马叙伦、陈叔通、张澜、黄炎培、程潜等，共二十六名宪法起草委员会委员出席了会议。
首先，毛泽东代表中国共产党，向会议正式提出中共中央起草的《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。随后，陈伯达受毛泽东委托，在会上作关于宪法草案（初稿）起草工作的说明。
会议决定，在最近两个月内完成对宪法草案初稿的讨论修改，以便提请中央人民政府委员会批准作为草案公布。会议还决定，除在宪法起草委员会全体会议上进行讨论外，还要会同全国政协进行分组讨论，同时分发给各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织展开讨论。
为了加强对宪法草案（初稿）的讨论修改的组织工作，会议决定：以李维汉为宪法起草委员会秘书长，齐燕铭、田家英、屈武、胡愈之、孙起孟、许广平、辛志超为副秘书长，由他们负责成立宪法起草委员会办公室。⑧
五月二十七日至三十一日，在刘少奇主持下，宪法起草委员会接连召开四次全体会议，对草案初稿逐章讨论，形成宪法草案（修正稿）。六月八日，刘少奇主持召开宪法起草委员会第六次会议，对修正稿进行讨论。
与此同时，全国政协和各省市党政机关，军队领导机关，以及各民主党派和各人民团体的地方组织，共八千多人，用了两个多月时间对宪法草案（初稿）进行讨论，提出各种修改意见五千九百多条。
在这一段时间里，毛泽东一直关注着对宪法草案的讨论情况，随时由田家英向他汇报。宪法起草委员会办公室的工作也特别忙碌。他们要随时收集、整理和研究从各个方面报来的大量修改意见、建议以及提出的种种疑问，为宪法起草委员会作准备。
六月十一日下午，宪法起草委员会举行第七次全体会议，讨论通过了宪法草案（修正稿），准备提交中央人民政府委员会第三十次会议通过并公布。
毛泽东主持这次会议并讲话。他说：“宪法起草委员会已经开了六次会议，今天是第七次会议，也可以说是中央人民政府委员会开会前的最后一次会议。宪法起草委员会应当把它所做的工作向中央人民政府委员会报告，并把这个宪法草案（修正稿）作为草案批准公布，在全国人民中间进行讨论，收集意见。那时，起草委员会还要做工作。宪法草案公布以后，估计意见不会很多，但是尽管意见不多，总还会有些意见。在向全国人民代表大会做报告以前，宪法起草委员会还要开会，同时要准备一个向全国人民代表大会的报告。因为宪法草案是起草委员会起草的，收集了意见以后，还要再修改。修改成了最后稿，还要向全国人民代表大会做报告。至于全国人民代表大会根据这个报告进行讨论，那就是它的事了。”⑨
这次会议对宪法草案（修正稿）的全部条文作了最后的审查，全部条文定为一百零六条。
经过三月二十三日至六月十一日历时八十一天的广泛讨论和反复修改，宪法草案提交全国人民公开讨论的条件已经成熟。六月十四日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，一致通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》。
在表决前，李济深、宋庆龄、张澜、黄炎培等二十一人发言。他们认为：中国人民要求立宪行宪已经有五六十年了，但是从来不曾有过真正民主的宪法。如今，中国人民多年来流血奋斗所寻求的目的，由于中国共产党和毛主席英明正确的领导，就要如愿以偿了。这将是中国自有历史以来第一部人民的宪法，是真正的名副其实的人民宪法，也是领导中国人民走上社会主义大道的宪法。在宪法草案中体现了建设性、和平性、团结性和进步性。张治中在发言中，用三句话概括了这部宪法草案的特点：“第一，结构谨严而明确；第二，内容完整而充实；第三，措词简易而明确。”⑩
最后，毛泽东作了《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话。
毛泽东开头第一句话就是：“这个宪法草案，看样子是得人心的。”接着他说：“经过讨论，证实了宪法草案初稿的基本条文、基本原则，是大家赞成的。草案初稿中一切正确的东西，都保留下来了。少数领导人的意见，得到几千人的赞成，可见是有道理的，是合用的，是可以实行的。这样，我们就有信心了。”同时，在讨论中还提出了一些好的意见，被采用了。“如果没有这些意见，宪法草案初稿虽然基本上正确，但还是不完全的，有缺点的，不周密的。现在的草案也许还有缺点，还不完全，这要征求全国人民的意见了。但是在今天看来，这个草案是比较完全的，这是采纳了合理的意见的结果。”
毛泽东认为，这次起草宪法草案的一个成功经验，是采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。今后，一切重要的立法都要采用这个方法。
他说：“这个宪法草案所以得到大家拥护，大家所以说它好，就是因为有这两条：一条是正确地恰当地总结了经验，一条是正确地恰当地结合了原则性和灵活性。如果不是这样，我看大家就不会赞成，不会说它好。”
在讲到宪法的意义时，他说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”
在谈到中国的奋斗目标时，毛泽东说：“我们的总目标，是为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。我们是一个六亿人口的大国，要实现社会主义工业化，要实现农业的社会主义化、机械化，要建成一个伟大的社会主义国家，究竟需要多少时间？现在不讲死，大概是三个五年计划，即十五年左右，可以打下一个基础。到那时，是不是就很伟大了呢？不一定。我看，我们要建成一个伟大的社会主义国家，大概经过五十年即十个五年计划，就差不多了，就像个样子了，就同现在大不一样了。”
①毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上的插话，1954年3月23日。
②宪法草案初稿条文共98条，正式通过的宪法为106条。
③访问汪东兴谈话记录，1994年9月12日。
④访问徐涛谈话记录，1996年6月28日。
⑤侯波：《毛泽东身边二三事》。见《毛泽东与浙江》，中共党史出版社1993年11月版，第131、132页。
⑥畈，田地。
⑦谭启龙：《回忆毛泽东亲临浙江的几个片断》。见《毛泽东与浙江》，中共党史出版社1993年11月版，第6、7页。
⑧中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议记录，1954年3月23日。
⑨毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第七次会议上的讲话，1954年6月11日。
⑩《新华月报》1954年第7期，第10页。
在讲话的最后，毛泽东解释了一个问题。他说：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。”①
毛泽东在这里说的删掉的条文是指哪一条呢？在宪法较早的稿子上有一条：“中华人民共和国主席为国家之元首。”毛泽东所指的就是这一条。所谓谦虚不谦虚的问题，也是就傅作义发言中关于这个条文的意见而作的说明。傅作义在发言中说：“最后，我愿意提到，在召集人会议上，大家一致同意写上一条：中华人民共和国主席是国家元首。可是被毛主席抹去了。但是这并不能抹去亿万人民衷心的爱戴。愈谦逊愈伟大，愈伟大愈谦逊。”②
会议结束的当天，《中华人民共和国宪法草案》正式公布，郑重地交付全国人民讨论并征求意见。深受数千年封建专制统治的中国人民，有史以来第一次享受到如此充分的民主权利，享受到经过长期的人民民主革命所得来的胜利果实。
在随后的两个多月里，全国各界共有一亿五千多万人参加了宪法草案的讨论，他们热烈拥护这个宪法草案，又提出许多修改和补充的意见。讨论中提出的意见，都由各地党政领导部门及时上报中央。
八月四日，中共中央华南分局给中央一个电报，说广东省人民代表大会有代表提出提案，请全国人民代表大会授予毛泽东主席最高荣誉勋章。中共中央秘书长邓小平接到这份电报，立即送毛泽东。八月六日，毛泽东在这份电报上批示：“请即复不要通过此项提案。”在全民讨论中，还有人提议把这部宪法命名为“毛泽东宪法”，也被毛泽东拒绝了。
经过全国性大讨论，宪法草案又作了一些重要修改。
九月八日，毛泽东主持召开宪法起草委员会第八次会议，对宪法草案作最后一次讨论修改。这时离第一届全国人民代表大会第一次会议开幕的日期——九月十五日，只有七天时间。
九月十四日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会临时会议，对第二天即将提交全国人民代表大会讨论的宪法草案，作最后的审议。毛泽东首先讲话，对全国人大代表提出的两项修改意见作了说明。
第一条意见是，将序言中的“第一届全国人民代表大会”后面加上“第一次会议”，将“庄严地通过我国的第一个宪法”改为“庄严地通过中华人民共和国宪法”。
毛泽东说，这些修改都是属于文字性的，但不改不行。过去中国的宪法有九个，说这个宪法是‘我国的第一个宪法’，不妥。说它是‘中华人民共和国宪法’，则名副其实。这是属于文字性质的修改，但又是重要的修改，不改就不那么妥。
另一条意见是总纲中“各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯和宗教信仰的自由。”西藏的代表提出，这样写法不妥，说“改革宗教”还可以，说“改革宗教信仰的自由”，似乎是不要宗教了。语言学家也认为，“改革信仰”在文字上说不通。
毛泽东说，这些意见是有道理的。西藏人民信仰宗教，信得厉害，有风吹草动，他们就怕得很。这一句改一改好不好？免得误会，免得重复，也免得文字不通。这一条完全是抄《共同纲领》的，可见《共同纲领》也有错误。最后，根据毛泽东的建议，把“和宗教信仰”五个字删去，改为“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。
会议一致通过了这两处修改。
表决之后，毛泽东说：“这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京五百多高级干部讨论，全国八千多人讨论，然后是三个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会代表一千多人又讨论。宪法的起草算是慎重的，每一条、每一字都是认真搞了的，但也不必讲是毫无缺点，天衣无缝。这个宪法是适合我们目前的实际情况的。它坚持了原则性，但是又有灵活性。”“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。‘天衣无缝’，书上这样说过，但天衣我没有看见过，也没有从天上取下来看过。我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的，什么时候发现就及时修改。反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。”③
一九五四年九月十五日下午三时，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，在北京中南海怀仁堂隆重开幕。
在到会的一千一百四十一位代表的热烈的掌声中，中央人民政府主席毛泽东宣布大会开幕。
毛泽东在开幕词中说：
“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议负有重大的任务。
这次会议的任务是：
制定宪法；
制定几个重要的法律；
通过政府工作报告；
选举新的国家领导工作人员。
我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。
我们的总任务是：团结全国人民，争取一切国际朋友的支援，为了建设一个伟大的社会主义国家而奋斗，为了保卫国际和平和发展人类进步事业而奋斗。”
他在开幕词里宣布：“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家。”
在全体代表热烈的掌声中，毛泽东用一些格言式的警句，结束了他简短的开幕词：
“我们的事业是正义的。正义的事业是任何敌人也攻不破的。（热烈鼓掌）
领导我们事业的核心力量是中国共产党。（热烈鼓掌）
指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。（热烈鼓掌）
我们有充分的信心，克服一切艰难困苦，将我国建设成为一个伟大的社会主义共和国。（热烈鼓掌）
我们正在前进。
我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业。
我们的目的一定要达到。（鼓掌）
我们的目的一定能够达到。（鼓掌）
全中国六万万人团结起来，为我们的共同事业而努力奋斗！（热烈鼓掌）
我们伟大的祖国万岁！（热烈的长时间的鼓掌）”④
毛泽东的开幕词，是一篇充满激情与自信的政治宣言，表达了中华民族为建设一个强大的社会主义中国而奋斗的坚定意志。它是新中国蒸蒸日上、人民群众情绪高昂这一历史真实的反映；同时它又极大地激励着千百万群众为达到自己的目的而奋勇前进。
在这天的会议上，刘少奇受中华人民共和国宪法起草委员会的委托，作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。刘少奇在报告的结论中说：在全国人民讨论中，证明了我们的宪法草案是代表全国各族人民的利益的，是实事求是的。宪法草案经过全国人民代表大会通过以后，将成为我国的国家根本法，全体人民和一切国家机关都必须遵守。他特别指出：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利。只是使他们担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”⑤
九月二十日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。出席会议代表一千一百九十七人，投票一千一百九十七张，同意票一千一百九十七张。
在九月二十七日的全体会议上，毛泽东当选为中华人民共和国主席，朱德当选为中华人民共和国副主席，刘少奇当选为第一届全国人大常委会委员长，宋庆龄等十三人当选为副委员长，根据中华人民共和国主席的提名，决定周恩来为国务院总理。
九月二十八日下午三时五十分，毛泽东在闭幕会上宣布：“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议已经顺利地完成了自己的任务。”在庄严的国歌声中，会议胜利结束。
中国各族人民经过长期的艰难的斗争，终于有了一部代表自己利益的、体现民主原则和社会主义原则的宪法。中国的民主法制建设有了一个重要的良好开端。这部宪法的实行，证明它是适合中国国情的。从五十年代到六十年代初对这部宪法的执行是比较好的。六十年代后期中国的政治生活出现了严重的曲折。从一九八二年以来，根据新时期的实践经验，我国宪法经过几次修改，但仍然是建立在一九五四年宪法的基础上的，是一九五四年宪法的继承和发展。
①《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第324-330页。
②傅作义在中央人民政府委员会第30次会议上的发言稿，1954年6月14日。
③毛泽东在中央人民政府委员会临时会议上的讲话记录，1954年9月14日。
④《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年6月版，第349、350页。
⑤《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年12月版，第167、168页。
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